Ferill 1076. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1572 — 1076. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993,
(Uppbyggingarsjóður EES 2021–2028).
Frá utanríkisráðherra.
1. gr.
2. gr.
1. gr. samningsins, sem vísað er til í 12. tölul. 1. gr., skal hafa lagagildi hér á landi.
Þau ákvæði samningsins, sem vísað er til í 15. mgr., eru prentuð sem fylgiskjal XI með lögum þessum.
3. gr.
4. gr.
Fylgiskjal.
Fylgiskjal XI með lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993.
1. GR. SAMNINGS UM FJÁRMAGNSKERFI EES MAÍ 2021–APRÍL 2028.
1. gr.
„Í bókun 38, bókun 38a, viðbót við bókun 38a, bókun 38b, viðbót við bókun 38b, bókun 38c og bókun 38d er að finna ákvæði um fjármagnskerfið.“
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í utanríkisráðuneytinu og felur í sér breytingar á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, í tengslum við samning EFTA-ríkjanna innan EES, þ.e. Íslands, Liechtensteins og Noregs, (hér eftir nefnd „EFTA-ríkin“) við Evrópusambandið (ESB) um greiðslur í Uppbyggingarsjóð EES vegna tímabilsins frá 1. maí 2021 til 30. apríl 2028.
EES-samningurinn veitir EFTA-ríkjunum fullan aðgang að innri markaði ESB. Í 115. gr. samningsins segir að samningsaðilar séu sammála um nauðsyn þess að draga úr efnahagslegu og félagslegu misræmi á milli svæða sinna með það fyrir augum að stuðla að jafnri og stöðugri eflingu viðskipta- og efnahagstengsla samningsaðila. Í 116. gr. samningsins er kveðið á um að EFTA-ríkin skuli koma upp fjármagnskerfi í þeim tilgangi að leggja sitt af mörkum, í tengslum við EES og til viðbótar því sem bandalagið gerir þegar á þessu sviði, til framgangs markmiðunum sem sett eru í 115. gr.
Í samræmi við fyrrgreind ákvæði hafa EFTA-ríkin reglulega skuldbundið sig til að inna af hendi tímabundin fjárframlög til tiltekinna ríkja innan ESB. Eru þessi fjárframlög nefnd Uppbyggingarsjóður EES og deila EFTA-ríkin kostnaðinum hlutfallslega á milli sín á grundvelli þjóðarframleiðslu. Að mati ESB er Uppbyggingarsjóðurinn ein af forsendum EES-samningsins. Samhliða hafa verið gerðir samningar við ESB um tímabundna tollfrjálsa kvóta vegna innflutnings á sjávarafurðum til sambandsins á viðkomandi sjóðstímabili.
Síðasta sjóðstímabil stóð yfir tímabilið 1. maí 2014 til 30. apríl 2021. Framkvæmdatími vegna áætlana sjóðsins á tímabilinu var þó allt til loka apríl 2024. Við lok sjóðstímabilsins lögðu ESB annars vegar og EFTA-ríkin hins vegar mat á það hvort þörf væri á áframhaldandi fjárframlögum í Uppbyggingarsjóð EES til að draga úr efnahagslegu og félagslegu misræmi á Evrópska efnahagssvæðinu, en slíkt mat fer jafnan fram við lok hvers sjóðstímabils. Við það mat var byggt á sömu forsendum og samheldnisjóðir ESB nota við mat á styrkþörf aðildarríkjanna, þ.e. öll þau ríki sem hafa minna en 90% af meðalþjóðartekjum innan ESB eru talin þurfa slíkan stuðning. Niðurstaða þessa mats var að ójöfnuður væri enn til staðar. Í kjölfarið hófust viðræður aðilanna um nýtt sjóðstímabil í júní 2022.
Samningaviðræðurnar tóku langan tíma og voru snúnar, ekki síst vegna þess að framkvæmdastjórn ESB gerði kröfur um verulega aukin fjárframlög sem EFTA-ríkin töldu óraunhæfar með öllu. Samningaviðræðum lauk í lok nóvember 2023 og er stefnt að því að samningur um endurnýjaðan sjóð verði undirritaður á vormánuðum 2024. Samningurinn var að efni til í samræmi við samninga um fyrri sjóðstímabil og var samið um nokkra hækkun á heildarfjárhæð fjárframlaga í sjóðinn í ljósi verðlagsbreytinga.
Samningurinn kveður á um að heildarframlög EFTA-ríkjanna verði rúmir 1,7 milljarðar evra á sjóðstímabilinu. Að auki verða veittar 100 milljónir evra sem verður ráðstafað til verkefna í viðtökuríkjum sjóðsins sem tengjast afleiðingum innrásarinnar í Úkraínu. Heildarframlög EFTA-ríkjanna verða því rúmir 1,8 milljarðar evra á sjóðstímabilinu. Hækkun frá fyrra tímabili nemur að öllu samanlögðu 16,6%, sem er lægra en sem nemur verðlagshækkunum á evrusvæðinu frá því sem samið var um síðasta sjóðstímabil. Miðað við núverandi hlutfall Íslands í greiðslum EFTA-ríkjanna til Uppbyggingarsjóðsins (4,5%) og núverandi gengi evrunnar má áætla að árleg framlög Íslands á nýju sjóðstímabili geti að jafnaði numið um 1,7 milljörðum kr. Þá er miðað við fulla nýtingu viðtökuríkja sjóðsins á framlögum tímabilsins. Miðað við reynsluna frá fyrri sjóðstímabilum má þó telja ólíklegt að framlögin verði að fullu nýtt og mun þá framlag Íslands verða lægra sem því nemur.
Uppbyggingarsjóðurinn skapar tækifæri fyrir íslensk fyrirtæki, stofnanir, frjáls félagasamtök og einstaklinga til að taka þátt í verkefnum með samstarfsaðilum í viðtökuríkjunum. Íslensk stjórnvöld hafa í því sambandi lagt áherslu á verkefni á sviði rannsókna, nýsköpunar, menntunar og menningar, orku- og umhverfismála, samfélagslegra umbóta og jafnréttismála. Rannís, Orkustofnun og Mannréttindaskrifstofa Íslands hafa um árabil haft hlutverk sem sérstakir samstarfsaðilar íslenskra stjórnvalda vegna tiltekinna verkefna sjóðsins. Íslenskir aðilar hafa tekið þátt í yfir 400 verkefnum sem tengjast viðtökuríkjunum á núverandi tímabili.
Auk samkomulagsins um nýtt tímabil Uppbyggingarsjóðs EES sömdu ESB og Noregur um nýtt sjóðstímabil sérstaks norsks sjóðs, Norway Grants. Sá sjóður er rúmlega 80% af stærð Uppbyggingarsjóðs EES og sambærilegur að öðru leyti en því að Noregur fjármagnar sjóðinn að fullu.
Samhliða viðræðunum um Uppbyggingarsjóð EES sömdu Ísland annars vegar og Noregur hins vegar við ESB um tímabundna tollfrjálsa kvóta vegna innflutnings á sjávarafurðum til sambandsins á sjóðstímabilinu. Í samningi Íslands og ESB er kveðið á um alls 15 þús. tonna árlega tollfrjálsa kvóta fyrir 52 mismunandi afurðir. Á síðasta samningstímabili voru tollkvótar Íslands 6.450 tonn og náðu yfir fjórar afurðir. Hinir nýju tollkvótar skapa umtalsvert betri möguleika til þess að tollkvótarnir nýtist útflytjendum íslenskra sjávarafurða til fulls. Fulltrúar utanríkisráðuneytisins og matvælaráðuneytisins önnuðust þessar viðræður og höfðu samráð við fulltrúa útflytjenda sjávarafurða.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Samningur EFTA-ríkjanna og ESB um greiðslur í Uppbyggingarsjóð EES vegna sjóðstímabilsins frá 1. maí 2021 til 30. apríl 2028 kveður á um að breyting verði gerð meginmáli EES-samningsins, nánar tiltekið 117. gr. hans, en honum hefur verið fengið lagagildi með lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993. Er lagt til að lagasetningin sé með sama hætti og verið hefur í fyrri skipti sem ákvæðinu hefur verið breytt af sama eða sambærilegu tilefni í því skyni að endurspegla þá breytingu. Þá felur samningurinn í sér að nýrri bókun 38d er bætt við samninginn þar sem kveðið er á um fyrirkomulag sjóðsins, svo sem hvert fjárframlag EFTA-ríkjanna skuli vera, hver viðtökuríkin séu og almennt um framkvæmdina að öðru leyti.
3. Meginefni frumvarpsins.
Efni frumvarpsins er að gera nauðsynlegar breytingar á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, í því skyni að endurspegla þá breytingu sem samningurinn felur í sér á 117. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið þar sem vísað verður til nýrrar bókunar 38d um fjármagnskerfi EES (2021–2028) sem er að finna í fylgiskjali við frumvarpið. Nánari efnislegar útskýringar á efni bókunarinnar er að finna í athugasemdum í frumvarpi þessu um einstök ákvæði bókunarinnar.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpinu er ætlað að vera grunnur innleiðingar skuldbindingar Íslands samkvæmt ákvæðum EES-samningsins sem til að greiða í Uppbyggingarsjóð EES fyrir tímabilið maí 2021 – apríl 2028. Um er að ræða óbreytt fyrirkomulag frá því sem verið hefur á fyrri sjóðstímabilum og verður að telja að ákvæði frumvarpsins sé í fullu samræmi við ákvæði stjórnarskrár og skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum.
5. Samráð.
Fulltrúar utanríkisráðuneytisins, ásamt fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytis í sendiráði Íslands í Brussel, önnuðust samningaviðræður við ESB um nýtt tímabil Uppbyggingarsjóðsins. Ekki var talin þörf á sérstöku samráði við hagsmunaaðila um þær viðræður. Hins vegar hefur utanríkisráðuneytið haft samráð við viðkomandi fagráðuneyti, Rannís, Orkustofnun og Íslandsstofu um útfærslu áætlana á þeim málefnasviðum sem verkefni sjóðsins á næsta sjóðstímabili munu taka til.
Samráð var haft við fulltrúa hagsmunaaðila í sjávarútvegi í tengslum við samningaviðræður við ESB um tímabundna tollfrjálsa kvóta fyrir tilteknar sjávarafurðir.
6. Mat á áhrifum.
Með samþykkt þessa frumvarps verður heimilt að fullgilda fyrir Íslands hönd samning milli Evrópusambandsins, Íslands, Liechtensteins og Noregs um fjármagnskerfi EES fyrir tímabilið maí 2021 – apríl 2028. Með samningnum er bókun 38d tekin upp í EES-samninginn, þar sem kveðið er á um skyldu EFTA-ríkjanna til að greiða samtals 1.805 milljónir evra í Uppbyggingarsjóðinn á sjóðstímabilinu. Skipting milli EFTA-ríkjanna á framlögum til sjóðsins hverju sinni ræðst af hlutfalli hvers ríkis í samanlagðri landsframleiðslu þeirra.
Á síðasta sjóðstímabili námu heildarframlög EFTA-ríkjanna í Uppbyggingarsjóðinn rúmum 1,5 milljörðum evra. Hækkunin á milli tímabila nemur 16,6%, sem er lægra en sem nemur verðlagshækkunum á evrusvæðinu frá því samið var um síðasta sjóðstímabil. Þar sem skipting milli EFTA-ríkjanna þriggja á greiðslum tekur breytingum milli ára er ekki hægt að segja nákvæmlega til um það hvert heildarframlag Íslands verður á tímabilinu. Þannig hefur greiðsluhlutfall Íslands hækkað talsvert frá því sem var þegar samið var um síðasta sjóðstímabil, sökum aukins hlutar Íslands í landsframleiðslu EFTA-ríkjanna þriggja.
Ef miðað er við að núverandi greiðsluhlutfall Íslands, sem er 4,5%, yrði óbreytt út allt sjóðstímabilið, og núverandi gengi evrunnar, gæti framlag Íslands á sjóðstímabilinu að jafnaði numið um 1,7 milljörðum kr. á ári hverju. Er þá miðað við að viðtökuríkin nái að nýta framlög til sjóðsins að fullu. Hins vegar má telja líklegt að framlögin verði ekki fullnýtt og mun þá framlag Íslands verða lægra sem því nemur.
Árlegar greiðslur til sjóðsins taka mið af framvindu verkefna í viðtökuríkjum sjóðsins á hverjum tíma. Reynslan af fyrri samningstímabilum hefur sýnt að greiðslurnar munu fyrst og fremst koma til á síðari árum þess tímabils sem sjóðurinn tekur til, og jafnvel á fyrstu árunum eftir lok þess en framkvæmdatími verkefna nær jafnan til lengra tímabils en sjóðstímabilsins sjálfs. Gera má ráð fyrir því að árlegar greiðslur geti náð hámarki á árabilinu 2027–2031.
Uppbyggingarsjóðurinn skapar tækifæri fyrir íslensk fyrirtæki, stofnanir, frjáls félagasamtök og einstaklinga til að taka þátt í verkefnum með samstarfsaðilum í viðtökuríkjunum. Þannig hafa orðið til fjölmörg samstarfsverkefni á milli íslenskra aðila og aðila í viðtökuríkjunum, einkum á sviðum rannsókna, nýsköpunar, menntunar og menningar, orku- og umhverfismála, samfélagslegra umbóta og jafnréttismála. Rannís, Orkustofnun og Mannréttindaskrifstofa Íslands hafa verið sérstakir samstarfsaðilar íslenskra stjórnvalda gagnvart viðtökuríkjunum vegna verkefna sjóðsins á fyrrgreindum sviðum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. og 4. gr.
Athugasemdir um ákvæði bókunar 38d.
Um 1. gr. bókunar 38d.
Í 2. mgr. er tekið fram að sjóðstímabilið skuli byggjast á sameiginlegum gildum og meginreglum um virðingu fyrir mannlegri reisn, frelsi, lýðræði jafnrétti, réttarríkinu og mannréttindum, þ.m.t. réttindum þeirra sem tilheyra minnihlutahópum. Áréttað er að allar áætlanir og verkefni á vegum sjóðsins skuli vera í samræmi við framangreint.
Um 2. gr. bókunar 38d.
Miðað við núverandi hlutfall Íslands í greiðslum EFTA-ríkjanna til Uppbyggingarsjóðsins (4,5%) og núverandi gengi evrunnar má ætla að framlag Íslands á nýju sjóðstímabili geti numið um 1,7 milljörðum kr. á ári að jafnaði. Þá er miðað við að öll viðtökuríki sjóðsins nái að fullnýta þær fjárveitingar sem þeim standa til boða á sjóðstímabilinu. Miðað við reynsluna frá fyrri sjóðstímabilum er hins vegar ólíklegt að það muni takast og mun framlag Íslands þá verða lægra sem því nemur. Á því tímabili sem nú er að ljúka stefnir þannig í að viðtökuríkin nái einungis að nýta um 80% þess fjárframlags sem samið var um fyrir sjóðstímabilið.
Í framkvæmd greiða EFTA-ríkin til sjóðsins eftir því sem verkefnum vindur fram. Því sveiflast greiðslur töluvert á milli ára og yfirleitt fellur meiri hluti greiðslna til á síðustu árum hvers sjóðstímabils og allt að þremur árum eftir að því lýkur.
Um 3. gr. bókunar 38d.
Í 2. mgr. er tekið fram að áætlanasvið fyrir hvert og eitt viðtökuríki skuli vera valin og aðlöguð í samræmi við þarfir þess og að teknu tilliti til stærðar þess og þess fjárframlags sem til þess rennur.
Um 4. gr. bókunar 38d.
Um 5. gr. bókunar 38d.
Um 6. gr. bókunar 38d.
Í þessu sambandi má nefna að í desember 2022 opnaði Ísland sendiráð í Varsjá, höfuðborg Póllands og er það fyrsta sendiráð Íslands í einu af viðtökuríkjum sjóðsins. Auk Póllands hefur sendiráðið fyrirsvar gagnvart tveimur öðrum viðtökuríkjum sjóðsins, Rúmeníu og Búlgaríu, en framlög til þessara þriggja viðtökuríkja nema samkvæmt framansögðu meira en helmingi af heildarframlagi EFTA-ríkjanna til sjóðsins. Sendiráðið mun gegna mikilvægu hlutverki í samskiptum við stjórnvöld í þessum ríkjum um möguleg samstarfsverkefni með íslenskum samstarfsaðilum á vettvangi sjóðsins. Sendiráðið fer jafnframt með fyrirsvar gagnvart Úkraínu, en eins og fram hefur komið er sérstök fjárveiting eyrnamerkt til verkefna sem tengjast afleiðingum innrásarinnar í Úkraínu.
Um 7. gr. bókunar 38d.
Annars vegar skal 10% af framlaginu varið til sérstaks sjóðs fyrir borgaralegt samfélag (e. civil society) sem skal vera til ráðstöfunar fyrir einstök viðtökuríki sjóðsins í samræmi við skiptingu á heildarframlagi sjóðsins á milli þeirra skv. 6. gr. Slíkur sjóður hefur verið til staðar á því sjóðstímabili sem nú er að ljúka. Sú mikilvæga breyting verður þó gerð að í stað þess að sérstakur sjóður um slík verkefni verði í hverju viðtökuríki, undir stjórn innlends sjóðsrekanda, verður sjóðurinn nú miðlægur og stýrt af skrifstofu Uppbyggingarsjóðsins (FMO) í Brussel.
Þetta breytta fyrirkomulag, sem kveðið er á um í 3. mgr. 9. gr. bókunarinnar, ætti að fyrirbyggja ágreining á borð við þann sem kom upp á milli EFTA-ríkjanna og ungverskra stjórnvalda á núverandi sjóðstímabili um skipun óháðs sjóðsrekanda til að halda utan um fjárveitingar til slíkra verkefna í Ungverjalandi. Sá ágreiningur leiddi til þess að EFTA-ríkin ákváðu að draga til baka allar fjárveitingar til Ungverjalands á sjóðstímabilinu og þar af leiðandi komust engar áætlanir á vegum sjóðsins til framkvæmda þar í landi á tímabilinu.
Hins vegar skal 2% af framlaginu varið til sérstaks sjóðs vegna samstarfs við alþjóðastofnanir á borð við Evrópuráðið, Efnahags- og framfarastofnunina (OECD) og Evrópustofnun grundvallarmannréttinda (FRA). Sjóðurinn hefur á undanförnum árum átt samstarf við fyrrnefndar þrjár alþjóðastofnanir sem þykir hafa gefið góða raun og verður því haldið áfram. Samstarfið verður formfest frekar en verið hefur með því að settur verður á fót sérstakur sjóður um það sem þau viðtökuríki sem áhuga hafa á slíku samstarfi geta nýtt sér.
Um 8. gr. bókunar 38d.
Um 9. gr. bókunar 38d.
Í 1. mgr. er tekið fram að stefnt skuli að því að ná fram þeim markmiðum sem sett eru í 1. gr. bókunarinnar í nánu samstarfi milli viðtökuríkjanna og EFTA-ríkjanna, að teknu tilliti til þeirra gilda og meginreglna sem vísað er til í 2. mgr. 1. gr. bókunarinnar, og í samræmi við réttindi og skyldur sem þar er kveðið á um.
Samkvæmt 2. mgr. skal gæta fyllsta gagnsæis, ábyrgðar og hagkvæmni við innleiðingu áætlana sjóðsins og jafnframt virða meginreglur um m.a. góða stjórnunarhætti, samstarf, jafnrétti kynjanna og bann við mismunun.
Í 3. mgr. er kveðið á um að EFTA-ríkin annist starfrækslu og beri ábyrgð á sjóðunum tveimur sem kveðið er á um í 7. gr. samningsins. Vísað er til umfjöllunar um 7. gr. bókunarinnar hér að framan um þetta fyrirkomulag.
Í 4. mgr. er mælt fyrir um skipun nefndar fulltrúa EFTA-ríkjanna til að annast stjórnun sjóðsins. Jafnframt er tekið fram að EFTA-ríkin muni setja frekari reglur um framkvæmd kerfisins að höfðu samráði við viðtökuríki sjóðsins. Slíkar reglur eru jafnan settar fyrir hvert sjóðstímabil í formi sérstakrar reglugerðar sjóðsins.
Í 5. mgr. kemur fram að gert verði sérstakt samkomulag við hvert og eitt viðtökuríki sjóðsins um ráðstöfun fjárveitinga til þess. Í því samkomulagi verður ákveðið til hvaða áætlunarsviða þeim fjárveitingum skuli ráðstafað og um skiptingu fjárveitinga milli einstakra áætlunarsviða.
Í 6. mgr. eru ákvæði um fyrirkomulag og ábyrgð við innleiðingu verkefna á vegum sjóðsins. Samið er við hvert og eitt viðtökuríki um tiltekin áætlanasvið sjóðstímabilsins og skiptingu fjárveitinga á milli áætlanasviðanna. Framkvæmd áætlananna er á ábyrgð viðtökuríkjanna en EFTA-ríkin hafa jafnframt eftirlit með framkvæmdinni. EFTA-ríkin hafa heimild til að gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að einstök viðtökuríki hlíti þeim skuldbindingum sem gilda um sjóðinn, m.a. stöðva og endurheimta greiðslur. Kveðið er á um að þar sem við á skuli hafa samstarf til að tryggja víðtæka þátttöku, milli m.a. aðila úr einkageiranum, borgaralegu samfélagi og aðila vinnumarkaðarins í viðtökuríkjunum og EFTA-ríkjunum.
Stjórnunarkostnaður EFTA-ríkjanna við rekstur fjármagnskerfisins skal skv. 7. mgr. greiddur af framlagi þeirra til sjóðsins, en þar undir fellur m.a. kostnaður af rekstri skrifstofu Uppbyggingarsjóðsins í Brussel.
Um 10. gr. bókunar 38d.
Um viðauka við bókun 38d.
Fylgiskjal.
Samningur milli Evrópusambandsins, Íslands, Furstadæmisins Liechtensteins og Konungsríkisins Noregs um fjármagnskerfi EES fyrir tímabilið maí 2021 – apríl 2028.
